POBLACIÓN Y PODERpor Miguel Carpintero del Barrio
Publicado en Politica Exterior, noviembre 2003, nº.96.
Viviendo en común
Entre marzo de 2002 y julio de 2003 una Convención compuesta por 105 representantes de 28 países (los 15 miembros actuales de la UE, más los 13 candidatos, incluida Turquía) trabajó en la redacción de un borrador de Tratado Constitucional para la Unión Europea que ahora ha de ser de ser estudiado y adoptado por los jefes de Estado. En muchos países europeos, entre ellos España, ese texto será ratificado en referéndum el próximo junio de 2004. La prensa apenas prestó atención a dicha convención salvo en su recta final, cuando las desavenencias afloraban con nitidez bajo la presión del tiempo.
Se habían dejado para el final los acuerdos más difíciles. De este modo, el pasado 5 de junio se sometió a votación, algo inusual en 15 meses de trabajo, la reforma institucional propuesta por el presidente de la Convención, Valery Giscard d’Estaing. La prensa recogió el duro enfrentamiento entre dos grupos de países por la modificación del concepto de mayoría cualificada que habría de venir a aplicarse en el futuro en las votaciones de la institución legislativa de la Unión Europea, que es el Consejo de ministros (a partir de ahora: el Consejo).
La definición del peso de cada país dentro del Consejo es el instrumento más obvio de distribución del poder dentro de la Unión, es comparable al número de escaños obtenidos por un partido político en el parlamento nacional. Como la Unión Europea ya tiene un parlamento, compuesto por representantes electos por sufragio universal directo, el Consejo puede entenderse como un poderoso senado dentro de la UE. Al Consejo asisten los ministros de los gobiernos de cada Estado a defender su intereses nacionales. El poder de cada Estado dependerá también de cómo se defina el sistema de votación dentro del Consejo. La importancia de estos arreglos institucionales ha aumentado a medida que desaparecían los vetos y las decisiones por unanimidad y se extendía la votación por mayoría a casi todas las áreas de los Tratados.
Cada Estado cuenta con un número de votos dentro del Consejo, que negocia a su ingreso en la Unión y se vuelven a ponderar ante una ampliación. El Tratado de Niza (firmado en diciembre de 2001 y en vigor desde febrero de 2003) distribuyó 321 votos entre 25 Estados. La mayoría cualificada del Consejo, recogida en el Tratado de Adhesión firmado el 16 de abril 2003 en Atenas, queda fijada en 232 votos a favor, constituyéndose una minoría de bloqueo con al menos 90 votos. Además, toda votación debía estar apoyada por una mayoría de Estados, es decir 13 de los 25. Estos dos criterios respetan dos principios básicos: la igualdad entre Estados y la diferencia entre Estados; por un lado: “un país, un voto”, por otro, el respeto a las mayorías, reconociendo mayor poder de decisión a los Estados más poblados.
Alemania solicitó en Niza que el reparto de votos reconociese la diferencia de población entre Alemania y el resto de los países grandes, que tienen atribuidos el mismo número de votos desde 1952. Francia se negó rotundamente aduciendo entonces que la igualdad de votos de Gran Bretaña, Francia, Italia y Alemania en el Consejo era un legado histórico irrenunciable, punto esencial del equilibrio europeo. Como compensación, Alemania consiguió entonces que se recogiese un nuevo requisito que permitiría bloquear decisiones que, si bien estaban apoyadas por países con el número necesario de votos, no contasen a la vez con el respaldo de al menos el 62% de la población europea.
Desentendiéndose de lo acordado en Niza, la propuesta de Giscard d’Estaing en la Convención pretende simplificar las votaciones eliminando ese sistema de votos ponderados y redefiniendo el concepto de mayoría cualificada, mecanismo que el propio Giscard se ha permitido calificar de “trapicheo”. En la nueva versión propuesta, la mayoría cualificada en el Consejo pasaría a definirse como aquella propuesta respaldada por mayoría de Estados (13 de los 25), siempre que estos representen a los 3/5 de la población de la Unión; esto obliga a disponer de un respaldo de al menos 273 de los 455 millones de habitantes que vivirán en la Comunidad, y define una minoría de bloqueo a aquellos países que sumen al menos 182 millones de habitantes.
Vista en su conjunto, semejante reforma no corrige o compensa la posible sobre-representación de los Estados más pequeños, sino que simplemente la elimina, mediante un sistema de proporcionalidad directa que no se emplea dentro de ningún Estado. La radical modificación del equilibrio alcanzado en Niza trastornará las relaciones entre países grandes y pequeños, entre zonas geográficas distintas, y reducirá el número de alianzas posibles entre Estados. La presente reforma supone en la práctica una institucionalización del eje franco-alemán como núcleo central en la Unión.
Puede que sea esta la solución que los franceses han ideado ante la falta de una sola voz en la crisis de Irak. Porque no se puede olvidar que la reciente crisis de Irak ha venido a ser uno de los acontecimientos clave que hoy están influyendo sobre ese cambio radical de posturas sostenidas por Francia entre la reunión de Niza y la presente Convención.
El pasado 5 de junio, 18 Estados encabezados por España se negaron a aceptar la reforma de Giscard. A pesar de lo cual, la redacción final, formulada en tono de consenso, mantenía que el sistema de votos acordado en Niza duraría hasta el 2009. Esta era una manera de ceder, al tiempo que se marcaba un término final a la validez del método hasta aquí asumido para votar.
El ministro francés de A. Exteriores De Villepin dijo en la Convención sobre este asunto que sería “mejor no tener una Constitución que tener un mal compromiso”, y amenazó al mismo tiempo con la idea de que Europa acabará avanzando, de una forma u otra, hacia la línea de esas propuestas francesas. No es la primera vez que los representantes franceses hacen gala de su audacia y capacidad de desplante en la Comunidad. Mediante la famosa “crisis de la silla vacía” Francia, impuso, abandonando el Consejo, la toma de decisiones por unanimidad durante años cuando de acuerdo con los Tratados debía hacerse por mayoría. Tal exigencia se admitió durante 20 años, entre 1966 y 1986, de modo que los políticos europeos deberían poner la máxima atención ante ese tipo de gestos y advertencias de la diplomacia gala.
Es cierto, por otra parte, que habrá que tener en cuenta que para el año 2009 la Unión puede haber ya cambiado mucho y la postura francesa también. Habrá que ver qué papel juegan entonces el nuevo presidente de la Unión y el ministro de Exteriores europeo, y cuáles hayan sido los efectos de los demás cambios introducidos en los Tratados; así como el resultado de las futuras ampliaciones. En cualquier caso, el conflicto no se ha cerrado, la Conferencia Intergubernamental de Tesalónica del 20 de junio ha pospuesto el debate hasta la próxima presidencia italiana, bajo la cual se adoptará el definitivo texto constitucional.
¿ Cómo afectaría el cambio de regla de votación a la distribución del poder?
Esta es la cuestión. La Unión Europea, gracias a su particular desarrollo político, representa un vínculo tanto entre Estados como, directamente, entre ciudadanos. En tanto que unión de Estados es natural que los países más grandes, en términos de población, tengan más poder de decisión que los más pequeños. Sin el respeto a esta sencilla regla no se habría iniciado nunca una auténtica integración ni tolerado ninguna cesión de soberanía. ¿ Pero cuánto más poder que el resto deben tener los Estados más grandes? En el año 1951, al firmarse el Tratado de París, eran pilares fundamentales del proyecto europeo tanto la igualdad entre las potencias enfrentadas en la II Guerra Mundial como la necesidad de que hubiera un poder muy compartido.
El problema de mayorías y de bloqueo es de importancia fundamental. La capacidad de bloquear una decisión supone un capital de poder político a la hora de negociar; ese poder obliga a que a uno se le tenga en cuenta, y además, cuanto más control se tiene sobre las decisiones finales más pacifica resulta su obediencia y uniforme su aplicación. Al analizar las relaciones colectivas, O. Hirschman (citado en MADURO, 2003) fijaba tres elementos básicos de que aquellas dependían: voz, evasión y lealtad. Para que las relaciones fueran sólidas, todos los ciudadanos europeos habrían de tener voz en Europa; por eso durante mucho tiempo se mantuvo el mecanismo de la unanimidad y del veto como recurso de expresión de las minorías; ello obligó a avanzar más lentamente, pero con un alto grado de adhesión y lealtad al proceso de integración, evitando que hubiera evasiones o deserciones cuando todavía era posible la marcha atrás o el fracaso del ensayo comunitario.
A medida que esta Unión se afianzaba, crecía y se profundizaba en ella, se fue paulatinamente abandonando la unanimidad, aumentaron las competencias ejercidas desde Bruselas y la toma de decisiones por mayoría, hasta llegar a convertirse ésta en la regla general y el modo preferido. A medida que los Estados están más integrados en la Unión y su “evasión” o salida se hace más difícil; a medida que la soberanía se comparte con más Estados y cada una de las voces se diluye, es necesario interrogarse sobre qué tipo de mayorías no acabarán por generar tal fuerza centrífuga que impulse a sus miembros hacia un aislamiento dentro de la propia Comunidad o a su abandono por causa de una involución nacionalista. Y por eso, para construir las reglas de mayoría, debe tenerse en cuenta toda una serie de factores: el papel y naturaleza de cada institución comunitaria, la disparidad de tamaños y de población entre los Estados de la UE, las diferencias regionales y las profundas particularidades de los pueblos europeos. En una convivencia más estrecha, todos esos elementos aflorarán con intensidad y pueden explicar los conflictos que surjan en la Unión si no se toman las precauciones adecuadas.
Ahora bien: la Unión Europea se ampliará de 15 a 25 Estados en mayo de 2004, y seguramente a 27 (Bulgaria y Rumanía) a partir de 2007. Los jefes de gobierno de estos Estados pactaron en Niza las normas que harían posible estas ampliaciones, por lo que tampoco parece de ley modificar aspectos tan esenciales, finalizadas las negociaciones de adhesión y a punto de producirse la primera gran ampliación.
Reformar Niza
Para valorar las propuestas de cambios en el tema de las mayorías, conviene tener a la vista los datos que determinan el poder de bloqueo (poder de negociación) que cada Estado tiene dentro del Consejo: población y reparto de votos. El siguiente cuadro compara el poder de cada país según se aplique el sistema de Niza o la actual propuesta franco-alemana. La penúltima columna representa la fuerza de bloqueo en el sistema de votos, consiste en dividir los votos que tiene un país por el total de los votos necesarios para bloquear, 90. La última columna hace el mismo calculo de la fuerza de bloqueo pero con el total de la población del país en cuestión partido por los 180 millones que formarían la minoría de bloqueo.
Cuadro: La fuerza de bloqueo se obtiene de dividir el peso de un país entre el criterio a emplear para formar una minoría de bloqueo. En el cuadro siguiente la primeras cifras son la población (en millonesde hab.) y como % de la población total de la UE (aprox.). La siguiente columna representa los votos asignados en Niza y las dos últimas columnas calculan el peso de cada estado dentro de una minoría de bloqueo. Así pues Alemania representa el 32,3% de un fuerza para formar una minoría de bloqueo bajo el sistema de Niza y un 45,22% bajo el sistema propuesto por la Convención.
--------------------------Votos Niza--Votos/90---Población/182
Alemania---82,39----18 %---29------32,2 %-------45,22 %
Francia-----60,16----13,2----29------32,2 ---------33,02
G.B.-------60,09----13,19---29------32,2----------32,9
Italia-------57,99----12,7----29------32,2----------31,83
España-----40,21----8,8-----27------30------------22,07
Polonia-----38,62----8,4-----27------30------------21,19
Holanda----16,15----3,5-----13------14,4----------8,86
Grecia-----10,66----2,35-----12------13,3----------5,85
R. Checa---10,25----2,2-----12------13,3----------5,62
Bélgica-----10,28----2,25----12------13,3----------5,64
Hungría----10,04----2,2-----12------13,3----------5,51
Portugal----10,10----2,2-----12------13,3----------5,54
Suecia------8,87----1,97-----10------11,1----------4,86
Austria-----8,80----1,90-----10------11,1----------4,8
Eslvquia----5,43----1,19-----7--------7,7-----------2,98
Dnmrca----5,38----1,18-----7--------7,7-----------3,18
Finlandia---5,19----1,13-----7--------7,7-----------2,15
Irlanda-----3,92----0,80-----7--------7,7-----------2,07
Lituania----3,59----0,78-----7--------7,7-----------1,97
Letonia----2,34----0,51-----4--------4,4-----------1,28
Eslvenia---1,93----0,42-----4--------4,4------------1,05
Estonia----1,40----0,30-----4--------4,4-----------0,76
Chipre-----0,77----0,16-----4--------4,4-----------0,42
Lxburgo---0,45----0,09-----4--------4,4-----------0,24
Malta------0,40----0,08-----3--------3,3-----------0,21
Total----455,41 Mill. hab.--100-------321 votos-----100
Mayoría cualificada:--------------------232-----------273 mll. hab.
Minoría de bloqueo:-------------------90-------------182,18
Fuente: Tratado de Niza 2001, Tratado de Adhesión 2003. Población: CIA World factbook 2003
Una comparación rápida evidencia que en el sistema de votos la fuerza de bloqueo esta más uniformemente distribuida. Con el nuevo sistema crecen enormemente las diferencias entre la fuerza de bloqueo de los países más poblados y los más pequeños.
La geometría de intereses dentro de la Comunidad
El sistema de mayoría cualificada acordado en Niza, al repartir la fuerza de bloqueo más uniformemente, permite la aparición de distintas coaliciones o ejes según las materias. El sistema de votos, partiendo de la distinción entre países grandes, medianos y pequeños, repartía la fuerza para permitir distintos equilibrios entre unas regiones y otras, o entre países más y menos desarrollados.
Bajo el sistema de Niza, España disfruta de un estatus de país grande lo que le permitiría formar distintas alianzas. Una primera, de origen geográfico y cultural, que puede denominarse mediterránea, entre Grecia, Italia, Portugal y España reuniría votos suficientes con el apoyo de un país más cualquiera para bloquear decisiones contrarias a sus intereses. La nueva regla de población suprimiría esta posibilidad. Otra alianza estable que se vería muy debilitada sería la “pro-atlantista” entre España, Reino Unido, Portugal y Polonia, suficientemente poderosa bajo Niza e insuficiente con el nuevo sistema. Una alianza de países a favor del desarrollo de fondos de cohesión también sería mucho más difícil de articular bajo el nuevo sistema que bajo Niza. España, Polonia, Grecia, Portugal forman bajo las condiciones de Niza un eje viable que sin embargo no reuniría más que la mitad de la fuerza de bloqueo necesaria en el nuevo arreglo.
Los países gestionan un capital negociador formando distintas alianzas, que articulan minorías de bloqueo, para defender sus intereses en las distintas áreas competenciales. Cuantos más ejes viables existan más perfectamente se pueden proteger los intereses más comprometidos. Con el nuevo sistema, se hace casi imposible para cualquier país bloquear una propuesta de la Comisión si no cuenta con Alemania. Por tanto las propuestas legislativas de la Comisión se cuidaran mucho de coincidir con la agenda alemana. La eliminación de los votos supondría, en este sentido, un empobrecimiento de la capacidad de articulación de distintos intereses y alternativas en la Unión. El debilitamiento de la fuerza de muchos Estados respecto de Alemania supondrá ahogar la voz de muchos intereses ya que, como señala José María de Areilza, desde hace al menos dos décadas la Unión se sostiene sobre intereses domésticos propios, no nacionales, de manera que en las negociaciones los actores defienden sólo de modo retórico lealtades nacionales o europeas cuando buscan avanzar en proyectos muy concretos. Cuando una alianza de países receptores de ayuda conseguía la financiación de un programa, éste podía alcanzar a los ciudadanos menos favorecidos de los países más ricos que se habían opuesto a esa misma ayuda.
El cuadro muestra claramente a que se debe la reducción de alianzas posibles ya que todos los países salvo Alemania pierden fuerza de bloqueo en el nuevo sistema y además aumentan las diferencias entre el peso de la cabeza y el de la cola de la lista. Los intereses de cada Estado no se verán perjudicados tanto por su pérdida de poder de bloqueo individualmente como por la reducción que se produciría de las alianzas posibles. Esto es particularmente cierto en el caso de España, que tiene un difícil acomodo entre los países de la Unión, no pertenece al club de los grandes, ni de los ricos, pero tampoco al de los pequeños y menos ricos.
Debe recordarse que Alemania, ya introdujo en Niza, un requisito poblacional que le favorecía, el paso que ahora se da implica quitarle poder al resto. Por eso es obvio que se persigue una concentración del poder en el eje Franco-alemán, que antes de la Convención y del conflicto de Irak pasaba por uno de sus momentos más bajos.
Francia y Alemania han ido aceptando las últimas ampliaciones de la UE a cambio de defender una cooperación más estrecha entre un número más limitado de países dentro de la misma Unión. A lo largo de los noventa, en estos dos países se han formulado las ideas de una Europa de distintas velocidades, “kerneuropa” o de círculos concéntricos, que se ha materializado jurídicamente en la posibilidad de poner en marcha cooperaciones reforzadas en cualquier ámbito de competencia entre al menos 8 Estados. Estas cooperaciones, que todavía no han sido ensañadas, son consideradas por el Tratado vigente de Niza un “último recurso cuando no se hayan podido alcanzar los objetivos de dichos Tratados por medio de los procedimientos pertinentes” (art. 43 TUE). Esta precaución se ha establecido ante lo que podría ser un caballo de Troya para la integración.
¿ Qué poder se tiene como europeo, qué poder como nacional de un Estado?
El hecho de ligar el poder de decisión de modo directamente proporcional a la población de un país tiene como consecuencia interesante que la distribución del poder se convierte en un hecho dinámico, resultante de los censos. España ya ha solicitado, por si acaso, que se actualice su población en el registro de Eurostat ya que, según parece, ha alcanzado los 42 millones. ¿ Bailará el Consejo al son de cifras cambiantes? ¿ Puede “la vieja” Europa, con las menores tasas de natalidad del mundo, apoyar las bases de su democracia sobre un factor demográfico tan problemático? ¿ Admitiremos que el peso del poder pueda llegar a desplazarse al Este con la eventual entrada de países de gran población como Turquía, Ucrania, o Rusia? O lo que es más grave, encubre esta reforma una barrera a su ingreso en la UE antes incluso de haberse planteado.
Los votos ponderados que estableciera el acuerdo de Niza, y que ahora el Sr. Giscard d’Estaing pretende eliminar, supuestamente en base a la razón matemática pura, al tiempo que ocultando las razones prácticas de los intereses galos, aquellos votos, repito, dependieron al fin y al cabo del hecho histórico de una negociación, donde la habilidad, y sobre todo, el peso histórico y social de los países que han realizado la negociación, queda reconocido de forma mutua y explícita, con su adecuada pompa y ceremonia. Toda esa labor de reconocimiento del peso de un país en la comunidad, en un momento y un contexto histórico, se aventa y desaparece ante los números desnudos de un recuento poblacional. Es muy dudoso que la Unión deba prescindir de las razones ideológicas y políticas, tan esenciales en una democracia, que expliquen la distribución del poder en su seno.
Es indiscutible que las leyes deben procurar el bienestar de la mayoría, evitando en lo posible el perjuicio a las minorías; pero al vincularse el poder de representación al hecho de las nacionalidades, y no dar así cabida a las tendencias políticas ni a los deseos mayoritarios que podrían ser expresados en consulta directa, la representación de los individuos a nivel comunitario será menor y de segundo orden. Imponer- como ahora se quiere- un criterio directamente basado en la población de una Comunidad, donde la población no es homogénea ni está distribuida de manera uniforme, y vincularlo además a la nacionalidad conduce forzosamente a que los europeos mejor representados sean aquellos votantes de los partidos en el gobierno de los países más populosos. Votando naciones en función de su población, resulta que cuando el gobierno alemán vote en contra de algo en el Consejo será tanto como si 82 millones de alemanes estuviesen votando, y oponiéndose, en un plebiscito. Pero entonces será fácil que se cuestione en qué medida unos gobiernos están representando fielmente a estas poblaciones. La legitimidad de su representación será criticada todavía con más razón, ya que al fin y al cabo, el número de votantes que pueden dar el gobierno a un partido en Alemania dista mucho de 82 millones. Algo de esto se vio en las demostraciones contra la guerra en Irak, en las que “No en nuestro nombre” se convirtió en una de las consignas más populares internacionalmente.
Siguiendo con el caso de Alemania, hay que notar que, de tener con el método de Niza de algo más de un tercio de poder decisorio, pasaría con la reforma a tener casi el 50 %, (un 45,22%, para ser más exactos). Si la decisión del gobierno alemán perjudicase a ciudadanos alemanes, estos todavía podrán aspirar a cambiar de gobierno. ¿ Pero, y el resto de europeos? Será inevitable que al oponerse a la política de aquel gobierno vean una falta de legitimidad para que use su peso demográfico en contra de los intereses de los demás países miembros. Ningún Estado miembro de la Unión sigue semejante regla de proporcionalidad en la distribución territorial del poder lo que invita a pensar que con menos razón será sostenible en el ámbito europeo.
Es triste y no deja de ser sintomático que ahora el proyecto de la Convención haya suprimido de su preámbulo aquellas palabras de Robert Schumann, que aludían a “una unión cada vez más estrecha entre los pueblos europeos” que iba a producir la Unión Europea. La aparición de una ciudadanía, con conciencia política a otra escala distinta que la nacional, es un fenómeno todavía poco comprendido. Por eso, el sistema de mayorías según la población de los Estados es sólo aparentemente democrático que puede alejar a los pueblos de Europa en lugar de unirlos. Su vinculación a la nacionalidad-estatal lo hace extrañamente paradójico e ineficaz cara a construir una auténtica ciudadanía europea. En mi opinión, en un proceso que implica la cesión de importantes parcelas de soberanía, prescindir de votos conferidos en negociación entre los Estados explícitamente no simplificará la toma de decisiones en la UE ni aumentará la transparencia desde la óptica del ciudadano como ha sugerido la Comisión (Com(2000)34). No debería admitirse que se presente esta reforma del Consejo como un retoque a un algún procedimiento meramente burocrático cuando se trata del reparto de poder dentro de nuestro sistema político. Igual que la constitución americana no admite que se modifique la representación en el Senado de los Estados sin su consentimiento, la modificación del equilibrio de poder en el Consejo tendrá que contar con la aprobación de todos los Miembros actuales de la UE.
La ambición por encontrar formas de superación de la representación interestatal no debería lamentar que esta propuesta no saliese adelante ya que no parece la más adecuada para lograr tal fin. ¿Por qué no abogar por establecer cauces paralelos a la tradicional “método comunitario” de comunicación y representación entre la Unión y sus ciudadanos? La elección del presidente de la comisión de entre uno de los miembros del Parlamento Europeo abriría la puerta a la representación directa de los ciudadanos en el ejecutivo comunitario. Por otro lado, podría ensayarse que el Consejo plantease referendums sobre cuestiones puntuales de interés general en toda la Unión. Establecer estos cauces paralelos parece más cauto que intentar sustituir el modelo de decisión que lleva en pie desde los años 50 y que tan lejos nos ha llevado.
La Unión europea no pertenece a ningún Estado, ni siquiera a sus fundadores, que parecen creer que concentrar el poder dentro de la UE asegurará su coherencia y cohesión. Invertir el actual equilibrio entre Estados parece el primer error necesario para un fatal descarrilamiento del proyecto europeo.
Publicado en Politica Exterior, noviembre 2003, nº.96.
Viviendo en común
Entre marzo de 2002 y julio de 2003 una Convención compuesta por 105 representantes de 28 países (los 15 miembros actuales de la UE, más los 13 candidatos, incluida Turquía) trabajó en la redacción de un borrador de Tratado Constitucional para la Unión Europea que ahora ha de ser de ser estudiado y adoptado por los jefes de Estado. En muchos países europeos, entre ellos España, ese texto será ratificado en referéndum el próximo junio de 2004. La prensa apenas prestó atención a dicha convención salvo en su recta final, cuando las desavenencias afloraban con nitidez bajo la presión del tiempo.
Se habían dejado para el final los acuerdos más difíciles. De este modo, el pasado 5 de junio se sometió a votación, algo inusual en 15 meses de trabajo, la reforma institucional propuesta por el presidente de la Convención, Valery Giscard d’Estaing. La prensa recogió el duro enfrentamiento entre dos grupos de países por la modificación del concepto de mayoría cualificada que habría de venir a aplicarse en el futuro en las votaciones de la institución legislativa de la Unión Europea, que es el Consejo de ministros (a partir de ahora: el Consejo).
La definición del peso de cada país dentro del Consejo es el instrumento más obvio de distribución del poder dentro de la Unión, es comparable al número de escaños obtenidos por un partido político en el parlamento nacional. Como la Unión Europea ya tiene un parlamento, compuesto por representantes electos por sufragio universal directo, el Consejo puede entenderse como un poderoso senado dentro de la UE. Al Consejo asisten los ministros de los gobiernos de cada Estado a defender su intereses nacionales. El poder de cada Estado dependerá también de cómo se defina el sistema de votación dentro del Consejo. La importancia de estos arreglos institucionales ha aumentado a medida que desaparecían los vetos y las decisiones por unanimidad y se extendía la votación por mayoría a casi todas las áreas de los Tratados.
Cada Estado cuenta con un número de votos dentro del Consejo, que negocia a su ingreso en la Unión y se vuelven a ponderar ante una ampliación. El Tratado de Niza (firmado en diciembre de 2001 y en vigor desde febrero de 2003) distribuyó 321 votos entre 25 Estados. La mayoría cualificada del Consejo, recogida en el Tratado de Adhesión firmado el 16 de abril 2003 en Atenas, queda fijada en 232 votos a favor, constituyéndose una minoría de bloqueo con al menos 90 votos. Además, toda votación debía estar apoyada por una mayoría de Estados, es decir 13 de los 25. Estos dos criterios respetan dos principios básicos: la igualdad entre Estados y la diferencia entre Estados; por un lado: “un país, un voto”, por otro, el respeto a las mayorías, reconociendo mayor poder de decisión a los Estados más poblados.
Alemania solicitó en Niza que el reparto de votos reconociese la diferencia de población entre Alemania y el resto de los países grandes, que tienen atribuidos el mismo número de votos desde 1952. Francia se negó rotundamente aduciendo entonces que la igualdad de votos de Gran Bretaña, Francia, Italia y Alemania en el Consejo era un legado histórico irrenunciable, punto esencial del equilibrio europeo. Como compensación, Alemania consiguió entonces que se recogiese un nuevo requisito que permitiría bloquear decisiones que, si bien estaban apoyadas por países con el número necesario de votos, no contasen a la vez con el respaldo de al menos el 62% de la población europea.
Desentendiéndose de lo acordado en Niza, la propuesta de Giscard d’Estaing en la Convención pretende simplificar las votaciones eliminando ese sistema de votos ponderados y redefiniendo el concepto de mayoría cualificada, mecanismo que el propio Giscard se ha permitido calificar de “trapicheo”. En la nueva versión propuesta, la mayoría cualificada en el Consejo pasaría a definirse como aquella propuesta respaldada por mayoría de Estados (13 de los 25), siempre que estos representen a los 3/5 de la población de la Unión; esto obliga a disponer de un respaldo de al menos 273 de los 455 millones de habitantes que vivirán en la Comunidad, y define una minoría de bloqueo a aquellos países que sumen al menos 182 millones de habitantes.
Vista en su conjunto, semejante reforma no corrige o compensa la posible sobre-representación de los Estados más pequeños, sino que simplemente la elimina, mediante un sistema de proporcionalidad directa que no se emplea dentro de ningún Estado. La radical modificación del equilibrio alcanzado en Niza trastornará las relaciones entre países grandes y pequeños, entre zonas geográficas distintas, y reducirá el número de alianzas posibles entre Estados. La presente reforma supone en la práctica una institucionalización del eje franco-alemán como núcleo central en la Unión.
Puede que sea esta la solución que los franceses han ideado ante la falta de una sola voz en la crisis de Irak. Porque no se puede olvidar que la reciente crisis de Irak ha venido a ser uno de los acontecimientos clave que hoy están influyendo sobre ese cambio radical de posturas sostenidas por Francia entre la reunión de Niza y la presente Convención.
El pasado 5 de junio, 18 Estados encabezados por España se negaron a aceptar la reforma de Giscard. A pesar de lo cual, la redacción final, formulada en tono de consenso, mantenía que el sistema de votos acordado en Niza duraría hasta el 2009. Esta era una manera de ceder, al tiempo que se marcaba un término final a la validez del método hasta aquí asumido para votar.
El ministro francés de A. Exteriores De Villepin dijo en la Convención sobre este asunto que sería “mejor no tener una Constitución que tener un mal compromiso”, y amenazó al mismo tiempo con la idea de que Europa acabará avanzando, de una forma u otra, hacia la línea de esas propuestas francesas. No es la primera vez que los representantes franceses hacen gala de su audacia y capacidad de desplante en la Comunidad. Mediante la famosa “crisis de la silla vacía” Francia, impuso, abandonando el Consejo, la toma de decisiones por unanimidad durante años cuando de acuerdo con los Tratados debía hacerse por mayoría. Tal exigencia se admitió durante 20 años, entre 1966 y 1986, de modo que los políticos europeos deberían poner la máxima atención ante ese tipo de gestos y advertencias de la diplomacia gala.
Es cierto, por otra parte, que habrá que tener en cuenta que para el año 2009 la Unión puede haber ya cambiado mucho y la postura francesa también. Habrá que ver qué papel juegan entonces el nuevo presidente de la Unión y el ministro de Exteriores europeo, y cuáles hayan sido los efectos de los demás cambios introducidos en los Tratados; así como el resultado de las futuras ampliaciones. En cualquier caso, el conflicto no se ha cerrado, la Conferencia Intergubernamental de Tesalónica del 20 de junio ha pospuesto el debate hasta la próxima presidencia italiana, bajo la cual se adoptará el definitivo texto constitucional.
¿ Cómo afectaría el cambio de regla de votación a la distribución del poder?
Esta es la cuestión. La Unión Europea, gracias a su particular desarrollo político, representa un vínculo tanto entre Estados como, directamente, entre ciudadanos. En tanto que unión de Estados es natural que los países más grandes, en términos de población, tengan más poder de decisión que los más pequeños. Sin el respeto a esta sencilla regla no se habría iniciado nunca una auténtica integración ni tolerado ninguna cesión de soberanía. ¿ Pero cuánto más poder que el resto deben tener los Estados más grandes? En el año 1951, al firmarse el Tratado de París, eran pilares fundamentales del proyecto europeo tanto la igualdad entre las potencias enfrentadas en la II Guerra Mundial como la necesidad de que hubiera un poder muy compartido.
El problema de mayorías y de bloqueo es de importancia fundamental. La capacidad de bloquear una decisión supone un capital de poder político a la hora de negociar; ese poder obliga a que a uno se le tenga en cuenta, y además, cuanto más control se tiene sobre las decisiones finales más pacifica resulta su obediencia y uniforme su aplicación. Al analizar las relaciones colectivas, O. Hirschman (citado en MADURO, 2003) fijaba tres elementos básicos de que aquellas dependían: voz, evasión y lealtad. Para que las relaciones fueran sólidas, todos los ciudadanos europeos habrían de tener voz en Europa; por eso durante mucho tiempo se mantuvo el mecanismo de la unanimidad y del veto como recurso de expresión de las minorías; ello obligó a avanzar más lentamente, pero con un alto grado de adhesión y lealtad al proceso de integración, evitando que hubiera evasiones o deserciones cuando todavía era posible la marcha atrás o el fracaso del ensayo comunitario.
A medida que esta Unión se afianzaba, crecía y se profundizaba en ella, se fue paulatinamente abandonando la unanimidad, aumentaron las competencias ejercidas desde Bruselas y la toma de decisiones por mayoría, hasta llegar a convertirse ésta en la regla general y el modo preferido. A medida que los Estados están más integrados en la Unión y su “evasión” o salida se hace más difícil; a medida que la soberanía se comparte con más Estados y cada una de las voces se diluye, es necesario interrogarse sobre qué tipo de mayorías no acabarán por generar tal fuerza centrífuga que impulse a sus miembros hacia un aislamiento dentro de la propia Comunidad o a su abandono por causa de una involución nacionalista. Y por eso, para construir las reglas de mayoría, debe tenerse en cuenta toda una serie de factores: el papel y naturaleza de cada institución comunitaria, la disparidad de tamaños y de población entre los Estados de la UE, las diferencias regionales y las profundas particularidades de los pueblos europeos. En una convivencia más estrecha, todos esos elementos aflorarán con intensidad y pueden explicar los conflictos que surjan en la Unión si no se toman las precauciones adecuadas.
Ahora bien: la Unión Europea se ampliará de 15 a 25 Estados en mayo de 2004, y seguramente a 27 (Bulgaria y Rumanía) a partir de 2007. Los jefes de gobierno de estos Estados pactaron en Niza las normas que harían posible estas ampliaciones, por lo que tampoco parece de ley modificar aspectos tan esenciales, finalizadas las negociaciones de adhesión y a punto de producirse la primera gran ampliación.
Reformar Niza
Para valorar las propuestas de cambios en el tema de las mayorías, conviene tener a la vista los datos que determinan el poder de bloqueo (poder de negociación) que cada Estado tiene dentro del Consejo: población y reparto de votos. El siguiente cuadro compara el poder de cada país según se aplique el sistema de Niza o la actual propuesta franco-alemana. La penúltima columna representa la fuerza de bloqueo en el sistema de votos, consiste en dividir los votos que tiene un país por el total de los votos necesarios para bloquear, 90. La última columna hace el mismo calculo de la fuerza de bloqueo pero con el total de la población del país en cuestión partido por los 180 millones que formarían la minoría de bloqueo.
Cuadro: La fuerza de bloqueo se obtiene de dividir el peso de un país entre el criterio a emplear para formar una minoría de bloqueo. En el cuadro siguiente la primeras cifras son la población (en millonesde hab.) y como % de la población total de la UE (aprox.). La siguiente columna representa los votos asignados en Niza y las dos últimas columnas calculan el peso de cada estado dentro de una minoría de bloqueo. Así pues Alemania representa el 32,3% de un fuerza para formar una minoría de bloqueo bajo el sistema de Niza y un 45,22% bajo el sistema propuesto por la Convención.
--------------------------Votos Niza--Votos/90---Población/182
Alemania---82,39----18 %---29------32,2 %-------45,22 %
Francia-----60,16----13,2----29------32,2 ---------33,02
G.B.-------60,09----13,19---29------32,2----------32,9
Italia-------57,99----12,7----29------32,2----------31,83
España-----40,21----8,8-----27------30------------22,07
Polonia-----38,62----8,4-----27------30------------21,19
Holanda----16,15----3,5-----13------14,4----------8,86
Grecia-----10,66----2,35-----12------13,3----------5,85
R. Checa---10,25----2,2-----12------13,3----------5,62
Bélgica-----10,28----2,25----12------13,3----------5,64
Hungría----10,04----2,2-----12------13,3----------5,51
Portugal----10,10----2,2-----12------13,3----------5,54
Suecia------8,87----1,97-----10------11,1----------4,86
Austria-----8,80----1,90-----10------11,1----------4,8
Eslvquia----5,43----1,19-----7--------7,7-----------2,98
Dnmrca----5,38----1,18-----7--------7,7-----------3,18
Finlandia---5,19----1,13-----7--------7,7-----------2,15
Irlanda-----3,92----0,80-----7--------7,7-----------2,07
Lituania----3,59----0,78-----7--------7,7-----------1,97
Letonia----2,34----0,51-----4--------4,4-----------1,28
Eslvenia---1,93----0,42-----4--------4,4------------1,05
Estonia----1,40----0,30-----4--------4,4-----------0,76
Chipre-----0,77----0,16-----4--------4,4-----------0,42
Lxburgo---0,45----0,09-----4--------4,4-----------0,24
Malta------0,40----0,08-----3--------3,3-----------0,21
Total----455,41 Mill. hab.--100-------321 votos-----100
Mayoría cualificada:--------------------232-----------273 mll. hab.
Minoría de bloqueo:-------------------90-------------182,18
Fuente: Tratado de Niza 2001, Tratado de Adhesión 2003. Población: CIA World factbook 2003
Una comparación rápida evidencia que en el sistema de votos la fuerza de bloqueo esta más uniformemente distribuida. Con el nuevo sistema crecen enormemente las diferencias entre la fuerza de bloqueo de los países más poblados y los más pequeños.
La geometría de intereses dentro de la Comunidad
El sistema de mayoría cualificada acordado en Niza, al repartir la fuerza de bloqueo más uniformemente, permite la aparición de distintas coaliciones o ejes según las materias. El sistema de votos, partiendo de la distinción entre países grandes, medianos y pequeños, repartía la fuerza para permitir distintos equilibrios entre unas regiones y otras, o entre países más y menos desarrollados.
Bajo el sistema de Niza, España disfruta de un estatus de país grande lo que le permitiría formar distintas alianzas. Una primera, de origen geográfico y cultural, que puede denominarse mediterránea, entre Grecia, Italia, Portugal y España reuniría votos suficientes con el apoyo de un país más cualquiera para bloquear decisiones contrarias a sus intereses. La nueva regla de población suprimiría esta posibilidad. Otra alianza estable que se vería muy debilitada sería la “pro-atlantista” entre España, Reino Unido, Portugal y Polonia, suficientemente poderosa bajo Niza e insuficiente con el nuevo sistema. Una alianza de países a favor del desarrollo de fondos de cohesión también sería mucho más difícil de articular bajo el nuevo sistema que bajo Niza. España, Polonia, Grecia, Portugal forman bajo las condiciones de Niza un eje viable que sin embargo no reuniría más que la mitad de la fuerza de bloqueo necesaria en el nuevo arreglo.
Los países gestionan un capital negociador formando distintas alianzas, que articulan minorías de bloqueo, para defender sus intereses en las distintas áreas competenciales. Cuantos más ejes viables existan más perfectamente se pueden proteger los intereses más comprometidos. Con el nuevo sistema, se hace casi imposible para cualquier país bloquear una propuesta de la Comisión si no cuenta con Alemania. Por tanto las propuestas legislativas de la Comisión se cuidaran mucho de coincidir con la agenda alemana. La eliminación de los votos supondría, en este sentido, un empobrecimiento de la capacidad de articulación de distintos intereses y alternativas en la Unión. El debilitamiento de la fuerza de muchos Estados respecto de Alemania supondrá ahogar la voz de muchos intereses ya que, como señala José María de Areilza, desde hace al menos dos décadas la Unión se sostiene sobre intereses domésticos propios, no nacionales, de manera que en las negociaciones los actores defienden sólo de modo retórico lealtades nacionales o europeas cuando buscan avanzar en proyectos muy concretos. Cuando una alianza de países receptores de ayuda conseguía la financiación de un programa, éste podía alcanzar a los ciudadanos menos favorecidos de los países más ricos que se habían opuesto a esa misma ayuda.
El cuadro muestra claramente a que se debe la reducción de alianzas posibles ya que todos los países salvo Alemania pierden fuerza de bloqueo en el nuevo sistema y además aumentan las diferencias entre el peso de la cabeza y el de la cola de la lista. Los intereses de cada Estado no se verán perjudicados tanto por su pérdida de poder de bloqueo individualmente como por la reducción que se produciría de las alianzas posibles. Esto es particularmente cierto en el caso de España, que tiene un difícil acomodo entre los países de la Unión, no pertenece al club de los grandes, ni de los ricos, pero tampoco al de los pequeños y menos ricos.
Debe recordarse que Alemania, ya introdujo en Niza, un requisito poblacional que le favorecía, el paso que ahora se da implica quitarle poder al resto. Por eso es obvio que se persigue una concentración del poder en el eje Franco-alemán, que antes de la Convención y del conflicto de Irak pasaba por uno de sus momentos más bajos.
Francia y Alemania han ido aceptando las últimas ampliaciones de la UE a cambio de defender una cooperación más estrecha entre un número más limitado de países dentro de la misma Unión. A lo largo de los noventa, en estos dos países se han formulado las ideas de una Europa de distintas velocidades, “kerneuropa” o de círculos concéntricos, que se ha materializado jurídicamente en la posibilidad de poner en marcha cooperaciones reforzadas en cualquier ámbito de competencia entre al menos 8 Estados. Estas cooperaciones, que todavía no han sido ensañadas, son consideradas por el Tratado vigente de Niza un “último recurso cuando no se hayan podido alcanzar los objetivos de dichos Tratados por medio de los procedimientos pertinentes” (art. 43 TUE). Esta precaución se ha establecido ante lo que podría ser un caballo de Troya para la integración.
¿ Qué poder se tiene como europeo, qué poder como nacional de un Estado?
El hecho de ligar el poder de decisión de modo directamente proporcional a la población de un país tiene como consecuencia interesante que la distribución del poder se convierte en un hecho dinámico, resultante de los censos. España ya ha solicitado, por si acaso, que se actualice su población en el registro de Eurostat ya que, según parece, ha alcanzado los 42 millones. ¿ Bailará el Consejo al son de cifras cambiantes? ¿ Puede “la vieja” Europa, con las menores tasas de natalidad del mundo, apoyar las bases de su democracia sobre un factor demográfico tan problemático? ¿ Admitiremos que el peso del poder pueda llegar a desplazarse al Este con la eventual entrada de países de gran población como Turquía, Ucrania, o Rusia? O lo que es más grave, encubre esta reforma una barrera a su ingreso en la UE antes incluso de haberse planteado.
Los votos ponderados que estableciera el acuerdo de Niza, y que ahora el Sr. Giscard d’Estaing pretende eliminar, supuestamente en base a la razón matemática pura, al tiempo que ocultando las razones prácticas de los intereses galos, aquellos votos, repito, dependieron al fin y al cabo del hecho histórico de una negociación, donde la habilidad, y sobre todo, el peso histórico y social de los países que han realizado la negociación, queda reconocido de forma mutua y explícita, con su adecuada pompa y ceremonia. Toda esa labor de reconocimiento del peso de un país en la comunidad, en un momento y un contexto histórico, se aventa y desaparece ante los números desnudos de un recuento poblacional. Es muy dudoso que la Unión deba prescindir de las razones ideológicas y políticas, tan esenciales en una democracia, que expliquen la distribución del poder en su seno.
Es indiscutible que las leyes deben procurar el bienestar de la mayoría, evitando en lo posible el perjuicio a las minorías; pero al vincularse el poder de representación al hecho de las nacionalidades, y no dar así cabida a las tendencias políticas ni a los deseos mayoritarios que podrían ser expresados en consulta directa, la representación de los individuos a nivel comunitario será menor y de segundo orden. Imponer- como ahora se quiere- un criterio directamente basado en la población de una Comunidad, donde la población no es homogénea ni está distribuida de manera uniforme, y vincularlo además a la nacionalidad conduce forzosamente a que los europeos mejor representados sean aquellos votantes de los partidos en el gobierno de los países más populosos. Votando naciones en función de su población, resulta que cuando el gobierno alemán vote en contra de algo en el Consejo será tanto como si 82 millones de alemanes estuviesen votando, y oponiéndose, en un plebiscito. Pero entonces será fácil que se cuestione en qué medida unos gobiernos están representando fielmente a estas poblaciones. La legitimidad de su representación será criticada todavía con más razón, ya que al fin y al cabo, el número de votantes que pueden dar el gobierno a un partido en Alemania dista mucho de 82 millones. Algo de esto se vio en las demostraciones contra la guerra en Irak, en las que “No en nuestro nombre” se convirtió en una de las consignas más populares internacionalmente.
Siguiendo con el caso de Alemania, hay que notar que, de tener con el método de Niza de algo más de un tercio de poder decisorio, pasaría con la reforma a tener casi el 50 %, (un 45,22%, para ser más exactos). Si la decisión del gobierno alemán perjudicase a ciudadanos alemanes, estos todavía podrán aspirar a cambiar de gobierno. ¿ Pero, y el resto de europeos? Será inevitable que al oponerse a la política de aquel gobierno vean una falta de legitimidad para que use su peso demográfico en contra de los intereses de los demás países miembros. Ningún Estado miembro de la Unión sigue semejante regla de proporcionalidad en la distribución territorial del poder lo que invita a pensar que con menos razón será sostenible en el ámbito europeo.
Es triste y no deja de ser sintomático que ahora el proyecto de la Convención haya suprimido de su preámbulo aquellas palabras de Robert Schumann, que aludían a “una unión cada vez más estrecha entre los pueblos europeos” que iba a producir la Unión Europea. La aparición de una ciudadanía, con conciencia política a otra escala distinta que la nacional, es un fenómeno todavía poco comprendido. Por eso, el sistema de mayorías según la población de los Estados es sólo aparentemente democrático que puede alejar a los pueblos de Europa en lugar de unirlos. Su vinculación a la nacionalidad-estatal lo hace extrañamente paradójico e ineficaz cara a construir una auténtica ciudadanía europea. En mi opinión, en un proceso que implica la cesión de importantes parcelas de soberanía, prescindir de votos conferidos en negociación entre los Estados explícitamente no simplificará la toma de decisiones en la UE ni aumentará la transparencia desde la óptica del ciudadano como ha sugerido la Comisión (Com(2000)34). No debería admitirse que se presente esta reforma del Consejo como un retoque a un algún procedimiento meramente burocrático cuando se trata del reparto de poder dentro de nuestro sistema político. Igual que la constitución americana no admite que se modifique la representación en el Senado de los Estados sin su consentimiento, la modificación del equilibrio de poder en el Consejo tendrá que contar con la aprobación de todos los Miembros actuales de la UE.
La ambición por encontrar formas de superación de la representación interestatal no debería lamentar que esta propuesta no saliese adelante ya que no parece la más adecuada para lograr tal fin. ¿Por qué no abogar por establecer cauces paralelos a la tradicional “método comunitario” de comunicación y representación entre la Unión y sus ciudadanos? La elección del presidente de la comisión de entre uno de los miembros del Parlamento Europeo abriría la puerta a la representación directa de los ciudadanos en el ejecutivo comunitario. Por otro lado, podría ensayarse que el Consejo plantease referendums sobre cuestiones puntuales de interés general en toda la Unión. Establecer estos cauces paralelos parece más cauto que intentar sustituir el modelo de decisión que lleva en pie desde los años 50 y que tan lejos nos ha llevado.
La Unión europea no pertenece a ningún Estado, ni siquiera a sus fundadores, que parecen creer que concentrar el poder dentro de la UE asegurará su coherencia y cohesión. Invertir el actual equilibrio entre Estados parece el primer error necesario para un fatal descarrilamiento del proyecto europeo.
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